Venedik Komisyonu, Avrupa Komisyonu Parlamenterler Meclisi İzleme Komitesi tarafından Türkiye Hakimler ve Savcılar Kurulu’nun (HSK) yapısı ve üyelerinin seçim usulü hakkında bir görüş hazırlaması talebiyle görevlendirilmesinin ardından söz konusu raporu ( Raporun tam metni: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2024)041-e), 141. Genel Kurul Oturumu’nda (Venedik, 6-7 Aralık 2024) kabul etti. Rapor; Richard BARRETT (Üye, İrlanda), Nina BETETTO (Üye, Slovenya), António GASPAR (Üye, Portekiz) ve Regina KIENER (Üye, İsviçre) tarafından yapılan yorumlar temelinde hazırlanmış. Raporun önemine ve içeriğine geçmeden önce Venedik Komisyonu ne idi hatırlayalım.
Avrupa Komisyonu’nun anayasal konulardaki danışma organı olan Demokrasi için Avrupa Komisyonu, “Venedik Komisyonu” olarak bilinir.
Venedik Komisyonu’nun rolü, üye devletlere hukuki danışmanlık sağlamak ve özellikle demokratikleşme, insan hakları ve hukukun üstünlüğü alanlarında Avrupa standartlarına ve uluslararası deneyimlere uygun yasal ve kurumsal yapıların oluşturulmasına yardımcı olmak. Ayrıca, ortak anayasal mirasın yaygınlaştırılmasını ve pekiştirilmesini sağlamak, çatışma yönetiminde benzersiz bir rol oynamak ve geçiş sürecindeki devletlere “acil anayasal yardım” sunmak gibi görevleri de bulunmakta.
Komisyon, 46 Avrupa Konseyi üyesi devlet ile Avrupa dışındaki 15 üye (Cezayir, Brezilya, Kanada, Şili, Kosta Rika, İsrail, Kazakistan, Kore Cumhuriyeti, Kosova, Kırgızistan, Fas, Meksika, Peru, Tunus ve ABD) olmak üzere toplamda 61 üyeye sahip. Arjantin, Japonya, Vatikan ve Uruguay gözlemci statüsünde. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, Güney Afrika ve Filistin ile iş birliğine yetki vermişti. Komisyon, Avrupa Birliği, AGİT/ODIHR ve Amerikan Devletleri Örgütü (OAS) ile de yakın iş birliği içinde.
Bireysel üyeleri, kamu ve uluslararası hukuk profesörleri, anayasa ve yüksek mahkeme yargıçları, ulusal parlamentoların üyeleri ve çeşitli kamu görevlilerinden oluşuyor. Üyeler, üye ülkeler tarafından dört yıllık bir süre için atanıyorlar ancak bireysel kapasiteleriyle görev yapıyorlar. Komisyon’un başkanlığını Aralık 2021’den beri Claire BAZY MALAURIE yürütmekte.
- Demokratik kurumlar ve temel haklar, (2) anayasa ve adalet sistemi ve (3) seçimler, referandumlar ve siyasi partiler olmak üzere üç ana alanda çalışmalarını sürdüren Venedik Komisyonu, Avrupa Konseyi ülkelerinde benimsenen standartları ve iyi uygulamaları, sınırların ötesine, özellikle komşu ülkelere taşımayı amaçlıyor. Komisyon’un daimî sekreteryası, Avrupa Konseyi’nin merkezi olan Fransa’nın Strazburg şehrinde bulunuyor. Genel kurul oturumları ise yılda dört kez (Mart, Haziran, Ekim ve Aralık) İtalya’nın Venedik şehrindeki Scuola Grande di San Giovanni Evangelista’da düzenlenmekte. Komisyonun adı da toplantılarını genellikle Venedik şehrinde düzenlemesinden geliyor.
Gelelim Venedik Komisyonu’nun HSK Raporuna. Rapor, HSK’nın farklı üye kategorilerini (hakim ve savcılar, yargı dışı veya tarafsız üyeler, Adalet Bakanı ve Müsteşarı gibi doğal üyeler) ele almış. Üyelerin seçim veya atanma yöntemleri, görev güvenceleri ve işlevsel dokunulmazlıkları incelenmiş. Ayrıca Kurul’un büyüklüğü, temsil niteliği, genel sistem içindeki rolü ve yapısı (iki daire, Genel Sekreterlik ve Teftiş Kurulu) değerlendirilmiş. Dışarıdan uzman gözler HSK’nın fotoğrafını çekmiş.
Raporda değinilen dikkat çekici görüşleri rapordaki haliyle sıralayalım:
- Özellikle 2016 yılındaki darbe girişiminin ardından Türkiye’nin hükümet sisteminin parlamenter sistemden başkanlık sistemine dönüşümü ve bu değişikliğin yargı bağımsızlığı ile kuvvetler ayrılığı üzerindeki önemli etkisi, güçlü denetim ve denge mekanizmalarının gerekliliğini ortaya koymaktadır.
- 2016 yılındaki darbe girişiminden bu yana HSK’nın disiplin ve görevden alma yetkilerinin önemli ölçüde kullanıldığı dikkat çekmektedir.
- Avrupa standartlarına göre, yargı kurullarının üyelerinin en az yarısının meslektaşları tarafından seçilmesi gerekmektedir. Bu seçim yöntemi, yargısal unsurları siyasi müdahalelerden korumayı amaçlamaktadır. Yargı kurulundaki yargı üyeleri yalnızca hakimler ve savcılar topluluğunun perspektifini temsil etmelidir. Diğer yandan, yargı kuruluna tarafsız üyelerin seçilmesinin amacı, konseyin dış meşruiyetini güçlendirmek ve kurumsal çıkarların olumsuz etkilerini azaltmaktır.
- Türk HSK’sının sekiz üyesi hakim veya savcı olmasına rağmen, bu üyeler meslektaşları tarafından seçilmemekte, ya yürütme organı tarafından atanmakta ya da parlamento tarafından seçilmektedir. Anayasa ve Kanun, yalnızca belirli bir kategoriye üye olma şartı dışında hiçbir uygunluk veya uygun olmama kriteri belirlemeden, dört üyeyi Cumhurbaşkanına takdir yetkisiyle atama hakkı tanımaktadır.
- 2017 Anayasa reformuyla Türkiye parlamenter sistemden başkanlık sistemine geçmiştir ve Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisini elinde bulundurarak aktif şekilde parti siyasetiyle ilgilenmektedir. Bu nedenle, Cumhurbaşkanı tarafından atanan dört HSK üyesi uluslararası standartlara göre “yargı üyesi” olarak kabul edilemez. Ayrıca, parlamento tarafından seçilen yedi üyenin çoğunluğunun, özellikle parlamento seçimlerinin Cumhurbaşkanlığı seçimleriyle aynı anda yapılması nedeniyle, Cumhurbaşkanının siyasi görüşüne yakın olma olasılığı yüksektir. Ayrıca, Cumhurbaşkanı, iki doğal üyenin de atamasını yaptığı için, yürütme organı HSK’nın 13 üyesinden en az 10’unu de facto seçme imkanına sahiptir ve bu durum yargı üzerinde güçlü bir siyasi etki oluşturmaktadır.
- Komisyon, yalnızca yürütme ve yasama erklerinin müdahalelerinden korunan, bağımsız bir yargı kurulunun işleyişinin, yargı bağımsızlığını garanti edebileceğini belirtmektedir. Yargı bağımsızlığı, güçler ayrılığının temel taşıdır ve hukuk devletinin merkezinde yer alır. Hukuk devletine saygı göstermek, demokratik bir ülkede vatandaşların hak ve özgürlüklerini korumanın ön koşuludur.
Raporda belirtilen tespitler doğrultusunda Venedik Komisyonu, aşağıdaki temel tavsiyelerde bulunuyor:
- Hâkimler ve savcıların, yargı sisteminin farklı seviyelerinde meslektaşları tarafından seçileceği bir sistemin kurulmasını sağlamak amacıyla ilgili Anayasal ve yasal düzenlemelerin değiştirilmesi. Cumhurbaşkanı’nın yalnızca resmi bir atama rolü ile seçim sürecinden dışlanması, aynı şekilde TBMM’nin de yargısal üyeler açısından seçim sürecine dâhil edilmemesi. Ayrıca, üyelerin çeşitliliğini cinsiyet, azınlıklar ve coğrafi dağılım açısından güvence altına almak.
- Doğal üyeler Adalet Bakanı ve Adalet Bakanlığı Müsteşarının HSK’dan çıkarılması.
- HSK’nın boyutunun ve TBMM tarafından seçilen yargı dışı üyelerin sayısının artırılması. Yürütme ve yasama erkleri üyeleri ile açık siyasi bağlantısı olan adayların hariç tutulması. Ayrıca, Barolar Birliği ve üniversiteler gibi diğer kurumların, TBMM tarafından yapılacak seçim öncesinde aday belirlemesi için bir ön seçim süreci işletmesini sağlayacak yasal düzenlemelerin yapılması.
- HSK üyelerinin görev süresinin ve işlevsel dokunulmazlıklarının anayasal ve yasal düzeyde net bir şekilde güvence altına alınması. Disiplin ve görevden alma işlemleri için açık, sınırlı ve işlevle ilgili olmayan gerekçeler belirlenerek güçlü koruma mekanizmalarının sağlanması.
- HSK Başkanı’nın, üyeler tarafından seçilen tarafsız bir figür olması. HSK Başkanının genel yetkilerinin azaltılması ve özellikle hâkim ve savcıların denetlenmesi ve soruşturulmasına yönelik yetkilerin kaldırılması. HSK üyelerine ilişkin cezai ve disiplin soruşturmalarına dair yetkilerin de sınırlandırılması.
- HSK’nın tüm kararlarına karşı yargı denetimi sağlanması.
- Her Daire içinde, hâkim ve savcı konularını ayrı ayrı ele alacak şekilde, ilgili kategoriden çoğunluğu temsil edecek iki ayrı bölüm kurulmasını yasal düzeyde değerlendirmek. Her dairenin tek sayıda üyeye sahip olması ya da diğer tıkanıklık önleme mekanizmalarının getirilmesi. Minimum sayıda hâkim ve savcı belirlenmesi.
- HSK ile Adalet Bakanlığı arasındaki bağın net bir şekilde ayrılması, özellikle müfettişlerin görev yerlerinin belirlenmesi konusunda. Genel Sekreterlikteki üst düzey pozisyonların atanması, raportör hâkimlere görev verilmesi ve Teftiş Kurulu’nun denetlenmesi görevlerinin HSK’da bir hâkime veya tarafsız bir pozisyona verilmesi.
- Anayasanın 159. maddesinin (9) fıkrasında yer alan “denetleme” kelimesinin, hâkimler ve savcılar üzerinde kontrol ima etmeyen bir terimle değiştirilmesi ve HSK Kanunu’nda geçen “uygunsuz” kelimesinin, bir hâkimin görevine son verilmesinin veya bir göreve atanmasının, yalnızca objektif olarak işlev görememe durumu veya çok ciddi bir disiplin ihlali nedeniyle adil bir prosedür kapsamında mümkün olabileceği anlamında anlaşılması.
Venedik Komisyonu, yukarıda belirtilen tavsiyelerin, Türkiye’de önümüzdeki aylarda yapılması beklenen “Anayasa görüşmeleri” sırasında ele alınmasını Türk makamlarından beklediğini belirtmiş.
Peki danışma organı olarak görev yapan Venedik Komisyonu’nun görüşleri neden önemli? Komisyonu hatırlarken önemini de anlatmış olduk ama önemli bir tarafı daha var. AİHM kararlarının Venedik Komisyonu görüşleri ile çeliştiği bir örnek bilinmiyor. Tam aksine AİHM, Venedik Komisyonu görüşlerine çok sık atıf yapıyor.
Venedik Komisyonu görüşleri hukuki bağlayıcılığa sahip değil, dolayısıyla AİHM tarafından doğrudan uygulanabilir standartlar kaynağı olarak kullanılmıyor. Bununla birlikte, AİHM, Venedik Komisyonu görüşlerini bilgi kaynağı olarak ve normatif ile ampirik rehberlik sağlamak amacıyla kullanmakta. Ayrıca, bu yolla Mahkeme’nin kararlarının kabulünü güçlendirmeyi amaçladığı da düşünülebilir.
2001’den 2012’nin ortalarına kadar olan AİHM karar ve hükümlerine ilişkin bir analiz (Wolfgang Hoffmann-Riem, The Venice Commission of the Council of Europe – Standards and Impact, https://www.venice.coe.int/files/articles/Hoffmann-Riem_Venice-Commission_Standards.pdf), Venedik Komisyonu’nun yaklaşık 71 hükümde referans alındığını göstermiş. Bu atıflar, sıklıkla Büyük Daire tarafından verilen kararlarda, ancak diğer dairelerin önemli hükümlerinde de görülmüş. Özellikle 20 görüşe ve 19 kılavuz/rapora atıfta bulunulmuş, seçim hukukuyla ilgili konular en sık atıf yapılan alan olmuş (40 atıf). Yargı sistemiyle ilgili konularda görüşlere yapılan atıflar artış göstermiş (15 atıf). Ayrıca, siyasi partiler (16 atıf), din özgürlüğü (4 atıf) ve toplanma özgürlüğü (2 atıf) gibi konularda da Komisyona referanslar yapılmış.
AİHM’in Venedik Komisyonu’na yaptığı atıfların bağlamsal önemi bu rakamlardan daha önemli. “Olaylar” bölümünde, Venedik Komisyonu görüşlerinden alıntılar – genellikle birebir şekilde – diğer kurumların belgeleriyle birlikte aktarılmış. Özellikle, AİHM, Venedik Komisyonu’nun hukuki veya fiili duruma ilişkin yaptığı anketlere ve değerlendirmelere, örneğin çatışma çözümü için genel ilkelere dair referanslarda bulunmuş. “Hukuk” bölümünde ise 27 kez atıf yapılmış. Bu atıfların bazıları, AİHM ile Venedik Komisyonu’nun bir konuyu aynı şekilde değerlendirdiğini göstermek veya AİHM’in Venedik Komisyonu’na (genellikle diğer kaynaklarla birlikte) dayandığını belirtmek için kullanılmış. Tüm bu kaynak göstermeler, AİHM’in karar gerekçelendirmesinde Venedik Komisyonu’ndan edindiği bilgilere dayandığını gösteriyor.
Raporun önemi, Türk yargısının bağımsız olmadığının Venedik Komisyonu tarafından dile getirilmiş olması. Özellikle, Cumhurbaşkanı tarafından atanan dört HSK üyesinin, uluslararası standartlara göre “yargı üyesi” olarak kabul edilemeyeceği tespiti dikkat çekici. Bugüne kadar AİHM, Türkiye’deki yargı bağımsızlığına ilişkin iddialarda çelişkili bir görüş benimsemiş, Selahattin Demirtaş kararında AİHS m.18’in ihlal gerekçeleri arasında saymışken, Yalçınkaya kararında, aksine, yargı bağımsızlığına ilişkin iddiaları incelememişti. Bundan sonraki kararlarda özellikle yargı bağımsızlığına ilişkin iddialarda AİHM’in bu karar doğrultusunda inceleme yapacağını düşünmek yanıltıcı olmaz.
Özetle, siyasiler istedikleri kadar en bağımsız, en tarafsız yargı bizde demeye devam etsinler, görüldüğü üzere lafla olmuyor. 61 üye ülkeli Venedik Komisyonu inanmıyor ve dünyaya ilan ediyor Türk yargısının bağımsız olmadığını.
